CONSTITUTION: De la fiction à la réalité, un passage difficile

« Peut faire mieux », c’est le verdict des experts qui se sont réunis pour analyser, dans une récente publication, l’actuelle proposition de réformer la loi fondamentale de fond en comble.

En avril 2009, un mois seulement après « l’affaire de l’euthanasie », le député Paul-Henri Meyers (CSV) a déposé une proposition de révision de la Constitution. Rien d’exceptionnel, puisque ces dernières années, treize autres l’ont déjà précédée. Ce qui semble nouveau au premier abord, c’est qu’il s’agit d’une modification de la loi fondamentale luxembourgeoise dans son ensemble. Car dans la nouvelle publication « La refonte de la Constitution luxembourgeoise en débat », on souligne que depuis l’introduction de la première Constitution en 1848, malgré quelques changements majeurs en 1856, 1919 et 1948, une grande partie des articles sont restés inchangés.

Nouvel essai

Mais il ne s’agit pas du premier essai d’une modernisation plus systématique. Après une tentative initiale de la députée Colette Flesch en 1979, une consultation des « forces vives de la nation » en 1986 ainsi que des propositions successives de partis d’opposition, le premier ministre Jean-Claude Juncker y avait donné son feu vert en 1999.

Si une telle réforme globale de la Constitution n’a pas abouti, l’attitude de la cour grand-ducale n’y semble pas hors de cause ? ou du moins la peur des grands partis de marcher sur les plates-bandes du palais. Car après la simplification de la procédure de révision en 2003, la commission s’est limitée à adapter par-ci, par-là l’un ou l’autre article ? souvent pour sortir d’impasses politiques. L’« affaire de l’euthanasie », suite à laquelle le parlement a ôté au chef de l’Etat le pouvoir de sanctionner des lois, en est le plus récent exemple.

La publication citée, fruit d’un colloque qui s’est tenu en mai de cette année à l’Université du Luxembourg et réunissait les contributions de spécialistes en la matière, délaisse ces cheminements politiques pour se concentrer sur les propositions Meyers. Les critiques sont explicites par rapport à la timidité des réformes proposées, notamment en matière de droits fondamentaux. Ainsi, le seul nouveau droit social proposé est celui à un logement approprié. Et encore. Il aura, comme le note Achim Seifert, surtout une valeur symbolique, même s’il « sera sans doute un moteur important de débats politiques ».

Combiné au fait que la Cour constitutionnelle ne peut ni se saisir elle-même, ni, après avoir constaté l’inconstitutionnalité d’une loi lors d’une question préjudicielle concernant une affaire en cours, forcer le législateur à changer la loi respective, la portée de la constitution luxembourgeoise restera limitée. Dean Spielmann le souligne à l’exemple de l’adoption plénière par des célibataires, contraire à la loi luxembourgeoise mais conforme à la Convention européenne des droits de l’homme. Si une plaignante a récemment eu gain de cause, cela n’a pas amené le législateur à adapter la loi. En tout, de 21 dispositions législatives déclarées inconstitutionnelles par la Cour, sept sont restées en vigueur jusqu’à ce jour.

Au milieu du gué

Mais la plus grande faiblesse de la Constitution actuelle est qu’elle crée des « fictions », comme le formule Jörg Gerkrath, en matière de division des tâches entre le grand-duc et le gouvernement. Ainsi, l’article 47 prétend que l’initiative législative est réservée au grand-duc, alors qu’en fait, le gouvernement et le parlement s’en occupent. Les réformes proposées s’arrêtent cependant, selon Marc Elvinger « au milieu du gué ». Si l’on met fin, comme la fait le législateur, à la fonction législative du grand-duc, il faudrait également lui ôter le pouvoir réglementaire. Pourtant, dans la version de la commission, même si le conseil de gouvernement arrête les textes (art. 99), le grand-duc « prend » toujours les règlements (art. 54). Et de recommander « d’aller plus loin dans la logique invoquée par les auteurs de la réforme eux-mêmes à l’appui de leur démarche et de confier au seul gouvernement les fonctions formellement exercées par le Grand-Duc mais en réalité assumées par le Gouvernement lui-même ».

L’auteur de la proposition, Paul-Henri Meyers, n’a pas manqué de souligner que la proposition, fruit du travail en commission depuis 2005, « n’est pas seulement un document juridique, mais également un compromis politique ». Adapter la Constitution à la réalité ne rend pas seulement visible que le grand-duc exerce essentiellement une fonction représentative. Il devient également ostensible que le pouvoir du gouvernement s’est renforcé. Non seulement par rapport au grand-duc, mais également vis-à-vis du parlement, qui n’est mis dans le secret des règlements grand-ducaux que par la grâce de l’un ou l’autre ministre. Le récent conflit autour de la réforme de la santé publique, dont le contenu essentiel se trouve dans des règlements qui n’ont pas été divulgués, montre ce qu’il en est du pouvoir du? premier pouvoir.

Gerkrath, Jörg (dir.) : La refonte de la Constitution luxembourgeoise en débat. Bruxelles, Larcier, 2010.


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