Unter Luxemburgs EU-Vorsitz soll der Stabilitätspakt reformiert werden. Trotz kontroverser Wünsche einzelner Länder: Premier Juncker könnte der Kompromiss gelingen – dank eines neuen Trends zum Schuldenmachen.
Gut gelaunt präsentierte sich Außenminister Jean Asselborn in Brüssel kurz vor Weihnachten, um die Ziele der Luxemburger EU-Ratspräsidentschaft vorzustellen. Am 1. Januar hat Luxemburg den Staffelstab von den Niederlanden übernommen. Im Mittelpunkt des sechs Monate andauernden luxemburgischen Vorsitzes wird vor allem ein Themenbereich stehen: Europas Finanzpolitik. Bis zum EU-Frühjahrsgipfel im März soll unter anderem die Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes (siehe Kasten) unter Dach und Fach gebracht werden, kündigte Asselborn an. Ein ambitiöses Ziel, denn um den Pakt wird seit Monaten heftig gestritten.
Vor allem Deutschland und Frankreich machen sich für eine Lockerung stark. Beide Länder verschulden sich seit zwei Jahren stärker als es der Pakt erlaubt. Da sie ihre Defizite bisher nicht in den Griff bekommen haben, droht ihnen die fünfte Stufe des so genannten Defizitverfahrens: eine Geldstrafe in Millionenhöhe. Kein Wunder, dass sowohl die deutsche wie auch die französische Regierung darauf drängen, die Reform des Paktes noch in diesem Frühjahr abzuschließen. Ironie der Geschichte: Es war der deutsche Ex-Finanzminister Theo Waigel, der bei den Verhandlungen um den Stabilitätspakt in Dublin 1996 – gegen den Willen der Franzosen – auf die automatische Verhängung von saftigen Strafen für Defizitsünder gepocht hatte.
Konkrete Änderungswünsche haben die zwei „Großen“ der EU bereits angemeldet. Ginge es nach dem Bundeskanzler Gerhard Schröder, sollen künftig einzelne Ausgabenposten – wie Bildungskosten und die EU-Nettozahlungen – aus dem deutschen Defizit herausgerechnet werden. Ähnliches fordert Frankreichs Staatspräsident Jacques Chirac. Er will vor allem Ausgaben für Verteidigung, Forschung und Innovation bei der Berechnung der Defizite „speziell behandelt“ sehen. Für Italiens Ministerpräsident Silvio Berlusconi, dessen Haushaltspolitik wegen der hohen Staatsverschuldung ebenfalls unter verschärfter Beobachtung der EU-Kommission steht, sollen die Infrastrukturkosten extra berechnet werden.
Der neue Ratspräsident Jean-Claude Juncker will da aber nicht mitmachen. „Ich bin absolut gegen die Idee, ganze Ausgabenkategorien herauszurechnen“, polterte er in einem Zeitungsinterview. Juncker fürchtet den Pandora-Effekt: Reichen weitere Staaten Sonderwünsche ein, bliebe am Ende vom Stabilitätspakt womöglich nichts mehr übrig.
Aktuelle Entwicklungen könnten ihm Recht geben. Die vorbildliche Haushaltsdisziplin, welche viele Länder noch für den Euro-Eintritt und den Beitritt in die EU an den Tag legten, ist längst passé. Bereits die Hälfte der EU-Staaten hat inzwischen Probleme mit der Drei-Prozent-Grenze. Außer Deutschland, Frankreich und Italien sind dies Griechenland, die Niederlande, Portugal, Ungarn, Tschechien, Polen, Slowakei, Malta und Zypern. Die sechs zuletzt Genannten sind bisher keine Mitglieder im Euro-Club, deshalb kann der Ecofin-Rat gegen sie kein Defizitverfahren einleiten. Dennoch käme ihnen ein reformierter Pakt mit weicheren Haushaltskriterien beim geplanten Euro-Eintritt gerade recht.
David gegen Goliath
Widerstand gegen eine Aufweichung des Stabilitätspaktes kommt deshalb – von Spanien einmal abgesehen – von kleineren Ländern, deren Haushalte eher unproblematisch sind. Österreichs Finanzminister Karl-Heinz Grasser etwa hatte noch im Sommer gefordert, Defizitsündern das Stimmrecht im Ecofin-Rat zu entziehen. Inzwischen ist er davon abgerückt, doch gemeinsam mit seinen spanischen, finnischen und niederländischen Amtskollegen plädiert Grasser für eine Beibehaltung des Paktes in seiner aktuellen Form – und für harte Sanktionen gegen die Haushaltssünder.
Der Streit zwischen den „Kleinen“ und den „Großen“ währt indes schon länger. Er eskalierte im November 2003. Damals sollte der Ecofin-Rat über Sanktionen für Deutschland und Frankreich entscheiden. Nach Ansicht der für die Kontrolle der Neuverschuldung zuständigen EU-Kommission hatten beide Länder keine wirksamen Maßnahmen zum Schuldenabbau getroffen. Doch Berlin und Paris bekamen – von Luxemburg unterstützt – von den meisten Finanzministern eine zweite Chance. Schließlich hackt eine Krähe der anderen kein Auge aus. Währungskommissar und Stabilitätspakt-Hüter Pedro Solbes tobte und reichte daraufhin Klage beim Europäischen Gerichtshof ein.
Die Richter wiederum kippten den Ecofin-Beschluss, das Defizitverfahren gegen Deutschland und Frankreich auszusetzen. Strahlender Sieger war Solbes trotzdem nicht. Nicht nur, dass seine Ansicht, der Rat müsse den Kommissions-Empfehlungen Folge leisten, vom Gerichtshof als unzulässig abgewiesen wurde. Solbes Nachfolger, Währungskommissar Joaquín Almunia, hat die überarbeiteten Haushaltspläne der beiden Defizitsünder im Herbst 2004 angesichts der Übermacht lieber akzeptiert. Er legte neue Vorschläge für den Stabilitätspakt vor – und die weisen eindeutig in Richtung Lockerung.
Gute Zeiten, schlechte Zeiten
Abgesehen von einigen Hardlinern (unter anderem bei der Europäischen Zentralbank), die am ursprünglichen Pakt festhalten, mehren sich auch in der Wissenschaft Stimmen, die eine flexiblere Handhabung der Auflagen fordern. Wirtschaftsexperten* zufolge hindert die starre Drei-Prozent-Marke den Staat, bei anhaltender Wirtschaftsflaute einen Weg aus der Schuldenfalle zu finden. Dringend benötigte staatliche Investitionen, um die Wirtschaft anzukurbeln, bedeuten nämlich gleichzeitig eine höhere Neuverschuldung. Zudem kosten Reformen den Staat zunächst, bevor sich erste Einspareffekte einstellen. Das zeigt sich zum Beispiel derzeit in Deutschland bei der Hartz IV-Reform.
Es gibt aber auch Gegenargumente. So hat eine Studie der EU-Kommission ergeben, dass auch eine um die Wachstumsschwäche bereinigte Rechnung Deutschlands strukturelles Haushaltsdefizit gerade mal um ein Zehntelprozentpunkt gesenkt hätte. Die Schuld für die hohe Staatsverschuldung liegt also keineswegs beim Pakt allein, sondern vor allem bei den Regierungen. Im Falle Deutschlands bei der Regierung Helmut Kohls: Sie hat es versäumt, in Zeiten des Wirtschaftsaufschwungs Schulden abzubauen. Dabei verlangt der Stabilitätspakt genau dies – die Kommission hat bisher nur keine Handhabe, Länder in guten Zeiten zum Schuldenreduzieren zu zwingen. Almunias Entwurf sieht denn auch – neben einer flexibleren Lesart der „außergewöhnlichen Umstände“ und von Staatsschulden insgesamt – vor, dass die Euro-Länder künftig im Aufschwung mehr sparen müssen, um in Krisenzeiten ein entsprechendes Polster zu haben.
Damit liegt die Kommission nicht weit von Junckers Vorstellungen entfernt, der ja bereits vor Wochen Verständnis für die deutsche und französische Kritik geäußert hatte. Als einer der Mitbegründer des Stabilitätspaktes gibt sich Juncker nach außen zwar als eiserner Verfechter der Drei-Prozent-Marke, etwa indem er bei übermäßigen Defiziten weiterhin für Sanktionen plädiert. Gleichzeitig deutete er aber bereits den Ausweg an, den Luxemburg in den Verhandlungen zum Stabilitätspakt gehen möchte. Statt EU-Nettozahlungen oder andere Kosten „en bloc“ aus dem Defizit herauszurechnen, soll es darum gehen, diese nachträglich zu „berücksichtigen“. Damit könnte wohl auch der deutsche Finanzminister ganz gut leben. Denn anders als der Kanzler hat sich Hans Eichel klar für den Beibehalt der Drei-Prozent-Marke ausgesprochen. Sein Trick ist derselbe, den Juncker anwenden will: Statt einer Änderung des Wortlautes des Paktes werden die Kriterien nur anders, sozusagen weicher gelesen. Es komme darauf an, „die einzelnen Länder ökonomisch genauer anzusehen“, so die windige Argumentation Eichels. Das allerdings dürfte allen aktuellen und baldigen Haushaltssündern entgegenkommen – und die befinden sich schon jetzt in der Mehrheit.
* siehe Günter Weinert, Aspekte einer Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts, HWWA-Diskussionspapier 300, www.hwwa.de/ Publikationen/Discussion_ Paper/2004/300.pdf. Auch: Peter Bofinger, Grundlinien für eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, www.wifak.uni- wuerzburg.de/vwl1/ downloads/ wirtschaftsdienst012004.pdf
