In den vergangenen dreißig Jahren hat sich die europäische Flüchtlingspolitik gravierend verändert, was sich nicht zuletzt an der Entwicklung in Deutschland ablesen lässt. Ein Gespräch mit Karl Kopp, dem Co-Geschäftsführer der Flüchtlingshilfsorganisation „Pro Asyl“.
„Europa tut seit vielen Jahren wirklich alles, um die Einreise Schutzsuchender zu verhindern“: Karl Kopp, Co-Geschäftsführer von Pro Asyl. (© Pro Asyl)
Thorsten Fuchshuber: Karl, wir wollen mit dir über die Entwicklung der Flüchtlings- und Migrationspolitik in Deutschland und Europa sprechen. Wie hat sich deine Arbeit und die von „Pro Asyl“ in den vergangenen Jahren verändert und welches waren die grundlegendsten Einschnitte?
Karl Kopp: Ich bin seit über drei Jahrzehnten im Asylbereich tätig. Ein großer Einschnitt waren rückblickend die 1990er-Jahre, die blutigen, frühen Phasen im deutschen Einigungsprozess, also das, was gesellschaftspolitisch oft als die „Baseballschläger-Jahre“ bezeichnet wird. Die waren charakterisiert durch eine Wechselbeziehung aus rassistischer Gewalt, Pogromen und asylrechtlichen Gesetzesverschärfungen. Bis hin zur Grundgesetzänderung im Mai 1993, mit der das deutsche Asylrecht weitgehend ausgehöhlt wurde. Es gelang also, einen Teil der historischen Errungenschaften, die das Asylrecht darstellt, zu entsorgen, während es tagtäglich zu Gewalt gegen Flüchtlinge und Migrant*innen kam – mit zahlreichen Todesopfern.
Danach gab es noch verschiedene, kleinere Einschnitte. In Bezug auf Europa spielt eine Rolle, dass die Europäische Union nach dem Gipfel von Tampere im Oktober 1999 begann, Asylrecht zu vergemeinschaften. Das war ein sehr langwieriger Prozess, der bis heute anhält. Wir sind aktuell in der dritten Etappe. In all diesen Etappen haben wir mit unseren Kernforderungen nie Erfolg gehabt: Für Flüchtlinge einen gefahrenfreien, regulären Zugang zu Schutz zu gewährleisten. Dennoch haben wir bezüglich des deutschen Asylrechts über die europäische Schiene einiges erreicht. Zum Beispiel, dass Opfer nichtstaatlicher Verfolgung und Opfer geschlechtsspezifischer Verfolgung, wie auch in der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) vorgesehen, inzwischen in Deutschland anerkannt werden. Zuvor haben zum Beispiel bosnische Frauen, die vergewaltigt wurden, keinen Schutzstatus erhalten, weil man gesagt hat, dass nur die Bedrohung durch staatliche Akteure und damit nur staatliche Verfolgung anerkannt wird.
Eine andere Zäsur, die mit Europa zusammenhängt, waren die offenen Grenzen. Mit der Schengen-Freizügigkeit nach innen, die ja heute wieder weitgehend außer Kraft gesetzt ist, gingen immer heftigere Abwehrmaßnahmen nach außen einher. Und so hat sich das Massensterben an den EU-Außengrenzen über Jahre, jetzt sogar Jahrzehnte, kontinuierlich und auf grauenhafte Weise verschärft.
Thorsten Fuchshuber: Eine Zäsur, die du bislang nicht erwähnt hast, war die sogenannte Flüchtlingskrise von 2015. Ist das aus deiner Sicht gar kein so großer Einschnitt gewesen?
Karl Kopp: Das war ganz klar eine Zäsur für uns. Im Jahr 2015 wurde Europa mit einer Realität konfrontiert, die bereits lange Zeit existierte, aber eben außerhalb der EU-Grenzen. Die Lage der Flüchtlinge in den Hauptaufnahmeländern wie der Türkei, dem Libanon und Jordanien war prekär bis katastrophal. Es war klar, dass irgendwann der Tag kommen würde, an dem die Menschen sich auf den Weg nach Europa machen.
Hinzu kommt – das ist für den Gang der Ereignisse wichtig – dass im Januar 2014 vor der griechischen Insel Farmakonisi ein Boot im Schlepptau der griechischen Küstenwache bei stürmischem Wetter untergegangen ist. Das ging auf das alleinige Verschulden der Küstenwache zurück und es handelte sich dabei wahrscheinlich um eine Pushback-Operation in Richtung Türkei. Man wollte Flüchtlinge also unter Verstoß gegen geltendes Recht von den EU-Außengrenzen fernhalten und an den Ausgangspunkt ihrer Fahrt zurückzubringen. Es gab damals einen riesigen Aufschrei angesichts der Toten, was heute unvorstellbar ist. Die Syriza-Regierung, die 2015 an die Macht kam, hat die Pushbacks auf See daraufhin beendet. Das hat dazu geführt, dass die Regierung menschenrechtskonform agierte, als im selben Jahr rund 850.000 Bootsflüchtlinge in Griechenland ankamen. Über 400.000 waren es alleine auf der Insel Lesbos. Trotzdem blieb es sehr gefährlich, die Überfahrt zu wagen und es kam weiterhin zu Todesfällen. Man darf beim Blick zurück auf das Jahr 2015 nicht vergessen, dass es nicht nur die politischen Kämpfe, insbesondere auch der Kampf der Betroffenen um Gerechtigkeit, sondern die vielen Toten waren, die dafür sorgten, dass für kurze Zeit menschlich und rechtskonform gehandelt wurde und dementsprechend mehr Flüchtlinge nach Europa gelangten.
Thomas von der Osten-Sacken: Wie hat sich die Definition der verschiedenen Schutzkategorien historisch verändert?
Karl Kopp: Der alte Artikel 16 des deutschen Grundgesetzes hat den Zugang zu einem Asylverfahren garantiert. Deutschland hatte deshalb aber keinesfalls eine liberale Anerkennungspraxis. Menschen, die heute gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention Anspruch auf Schutz haben, hatten diesen in den 1990er-Jahren aufgrund der restriktiven Rechtsprechung nicht. Deutschland hat die Definition, was ein politischer Verfolgter ist, sehr eng ausgelegt. Dadurch sind viele Leute durchs Raster gefallen. Man hat schlicht gesagt, da wo es keinen verfolgenden Staat gibt, existiert auch keine politische Verfolgung, ergo gibt es keinen Schutzstatus. Diese Sichtweise hat zum Beispiel eine Rolle gespielt, als die Taliban 1996 Afghanistan erobert haben.
„Einwanderungspolitik ist etwas komplett anderes als Asylrecht oder Flüchtlingspolitik“: Thomas von der Osten-Sacken, Geschäftsführer von Wadi e.V. (© vdo)
Thomas von der Osten-Sacken: Das galt auch für bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge, die nur Duldungen erhielten, weshalb ihnen keinen dauerhafter Schutz gewährt wurde.
Karl Kopp: Genau: Niemand hat damals bezweifelt, dass eine bosnische Frau, die von serbischen Freischärlern vergewaltigt worden ist, furchtbar gelitten hat. Aber sie hat in Deutschland keinen Schutzstatus bekommen, weil Opfern nichtstaatlicher Verfolgung nicht der Schutz zugestanden wurde, der ihnen gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention hätte gewährt werden müssen.
Thorsten Fuchshuber: Das hat sich dann später geändert.
Karl Kopp: Ja, und in diesem Punkt handelte es sich um eine Niederlage des offiziellen deutschen Standpunkts der 1990er-Jahre. In der Zivilgesellschaft gab es dann auch eine Neuausrichtung: Wir schauen nicht mehr nur auf unser deutsches, nationalstaatliches Asylrecht, sondern genauer auf die GFK. Die war seit dem Protokoll von 1967 eigentlich weltweit gültig und quasi die Magna Carta dessen, welche Menschen als Flüchtlinge einzustufen sind und welche Rechte sie haben. Über die europäische Debatte rückte das nun erst wirklich in den Blick. Und diese Konvention umfasst eben ein viel breiteres Spektrum als der Artikel 16 des Grundgesetzes, also auch die Verfolgung sozialer, religiöser, ethischer und sonstiger Gruppen. Und im Rahmen der europäischen Vereinheitlichung des Asylrechts mussten dann endlich auch die genannten Aspekte der GFK in nationales Recht überführt werden, weshalb es in Deutschland dann zum Beispiel auch die Anerkennung von Asylansprüchen wegen nichtstaatlicher Verfolgung gab.
Thorsten Fuchshuber: Die EU-Normen haben also zunächst dafür gesorgt, Rechtsansprüche für Flüchtlinge in Deutschland zu erweitern?
Karl Kopp: Ja. Einerseits reihte sich für uns als Verteidiger des Asylrechts in den 1990er-Jahren Niederlage an Niederlage, immer auf Kosten der Schutzsuchenden. Das bedeutete Entrechtung, Haft, Lager, Essenspakete, Entwürdigung und so weiter. Andererseits haben sich mit der europäischen Vereinheitlichung des Asylrechts neue Spielräume eröffnet, durch die mehr Menschen Schutz bekommen haben. Dadurch kam einiges Positives in Gang. Allerdings nicht das, was am wichtigsten gewesen wäre: legale Fluchtwege. Das Sterben auf dem Weg nach Europa wurde nicht beendet, ganz im Gegenteil. Einiges von dem, was sich im Zuge des EU-Vereinheitlichungsprozesses etablierte, bleibt bestehen. Etwa, wenn der Europäische Gerichtshof feststellt, dass alle Frauen aus Afghanistan schutzberechtigt sind.
Doch generell haben wir heute eine Situation, in der Europa seit vielen Jahren wirklich alles tut, um die Einreise Schutzsuchender zu verhindern und in der es kaum noch reguläre Wege wie humanitäre Visa, Visumsfreiheit oder Familienzusammenführung gibt, um hierher zu gelangen.
Thorsten Fuchshuber: Die formale Geltung des Rechts wird aufrechterhalten, aber die Inanspruchnahme dieses Rechts wird mit allen Mitteln zu verhindern versucht?
Karl Kopp: Ja, und die aktuelle schwarz-rote Bundesregierung hat in Deutschland auch alle anderen regulären Wege gekappt, um hierher zu gelangen, auch humanitäre Aufnahmen und Resettlement-Programme. Inzwischen müssen wir alle Erfolge, die wir erzielt haben, zusammen mit den Betroffenen vor Gericht erstreiten. Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CDU) muss gezwungen werden, selbst minimale Versprechen einzuhalten. Wir erleben bemerkenswerterweise eine deutliche Liberalisierung im Einwanderungsrecht und zugleich eine beinharte, menschenverachtende Flüchtlingspolitik.
Thomas von der Osten-Sacken: Das ist ein wichtiger Unterschied, der immer wieder betont werden muss: Ob von Flüchtlingen oder Migranten die Rede ist. Ein Flüchtling hat einen Rechtsanspruch; ein Migrant wird vom Staat ausgewählt. Das heißt, Einwanderungspolitik ist immer etwas komplett anderes als Asylrecht oder Flüchtlingspolitik. Und es hat Methode, dass beides permanent auch sprachlich vermischt wird und dann eben aus Asylsuchenden plötzlich illegale Immigranten werden, was sie de facto nicht sind.
Karl Kopp: Das muss man strikt trennen. Ich finde es falsch, dass auch Linke oft „Migration“ als Überbegriff benutzen, wenn es eigentlich um Flucht geht. Viele Linke denken, das wäre was Emanzipatorisches. Die Rechten dagegen haben ein großes Interesse, möglichst viele der Menschen, die nach Europa gelangen wollen, als „illegale Migrant*innen“ zu deklarieren, obwohl selbst die GFK klar feststellt, dass eine irreguläre Einreise keine Straftat darstellt, wenn sich Flüchtlinge danach melden und ein Schutzgesuch stellen.
Das ist das Schlüsselelement des Menschenrechtsschutzes, dass niemand einfach an der Grenze zurückgewiesen werden darf. Und deshalb ist es eines der Hauptkampffelder der Populisten, der Rechten und der Völkischen, all das auszuhebeln. Alle Hardliner im Asylbereich wollen die Geltung der Rechte, die den Zugang zu einem fairen Verfahren vermitteln, einschränken und sie am liebsten ganz abschaffen.
„Mit unserer Kernforderung hatten wir nie Erfolg: Nämlich für Flüchtlinge einen gefahrenfreien, regulären Zugang zu Schutz zu gewährleisten.“
Thomas von der Osten-Sacken: Früher gab es Slogans wie „Fluchtursachen bekämpfen“. Sogar militärische Interventionen und Kriege wurden mit dem Ziel legitimiert, man wolle Menschen die Rückkehr in ihre Heimat ermöglichen. Dieser Kontext scheint mir in aktuellen Debatten überhaupt keine Rolle mehr zu spielen. Dabei ist die GFK integraler Bestandteil einer Fülle von UN-Resolutionen, die eigentlich vorsehen, dass die Weltgemeinschaft dafür zu sorgen hat, dass überall Grundrechte gelten. Heute jedoch ist die Asyldebatte von einer außenpolitischen Debatte über Fragen wie humanitäre Interventionen oder Entwicklungshilfe völlig abgekoppelt und man redet nur noch über das Asylrecht. Wie schätzt du diese Entwicklung ein?
Karl Kopp: Krieg ist ein Hauptfluchtgrund. Schauen wir uns die militärischen Interventionen des Westens genauer an, so muss man feststellen, dass beispielsweise das „Eingreifen“ in Libyen, Afghanistan und Irak mehr Fluchtbewegungen produziert hat.
In den vergangenen Jahren hat sich in dieser Hinsicht sehr vieles zum Schlechteren entwickelt. Es wird massiv aufgerüstet, aber im Bereich internationaler Hilfe findet ein Kahlschlag statt – nicht nur in den USA, sondern auch in Deutschland, in Europa. Betroffen sind wichtige existenzielle Programme in Ländern und Regionen, in denen die meisten Flüchtlinge leben. Wir sind heute himmelweit entfernt von klassischer Fluchtursachenbekämpfung: Sie wird zwar immer beschworen, aber es findet de facto eine Fluchtverhinderungspolitik statt. Finanziert werden fatale Partnerschaften mit Diktatoren, um Flüchtlinge abzuwehren. Und jetzt werden nicht mal mehr die „Heftpflaster“, die unmittelbaren humanitären Hilfen in bestimmten Regionen und in Transitländern, adäquat finanziert.
Thomas von der Osten-Sacken: Auf der einen Seite gibt es immer mehr Flüchtlinge auf der Welt, ihre Gesamtzahl hat inzwischen die 100-Millionen-Grenze weit überschritten. Auf der anderen Seite gibt es keinerlei Konzept der Industrienationen mehr für das, was in Sonntagsreden Fluchtursachenbekämpfung genannt worden ist. Das jedoch führt unweigerlich dazu, dass es immer noch größere Flüchtlingsströme geben wird. Und auf diese wird mit einer massiven Militarisierung der Außengrenzen reagiert, was letztlich auf einen „War on Refugees“ hinausläuft. Denkst du, eine Militarisierung der Flüchtlingspolitik bis hin zu Schritten, die wir uns heute vermutlich noch gar nicht vorzustellen vermögen, ist realistisch und könnte erfolgreich sein?
Karl Kopp: Also im Rahmen von geltendem Recht, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie wäre das nicht möglich. Da bräuchte man einen grundlegenden Systemwechsel, damit ein Kontinent – man muss ja immer betonen: es handelt sich nicht nur um ein Land, sondern um einen ganzen Kontinent, der viele Land- und Seegrenzen hat – hermetisch abgeriegelt werden könnte. Das ist völlig absurd und erscheint mir nicht realisierbar. Hingegen kann man mit einer brutalen Politik sehr wohl Einfluss darauf nehmen, in welchem Zustand die Menschen den Ort, an dem sie Schutz suchen wollen, erreichen, ob lebend oder tot. Und man kann entscheiden, in welchem Zustand und unter welchen Rahmenbedingungen die Leute leben müssen. Die Frage ist: Wollen wir ernsthaft ein Heer von illegalisierten Menschen schaffen, weil es keine legalen Wege gibt? Zumal Europa ja dringend auf Zuwanderung angewiesen ist, also auf Leute, die den Laden auch in Zukunft am Laufen halten. Das Kalkül der Völkischen und der Rechtspopulisten ist ja, dass sie denken, sie könnten sich zumindest das Reservoir aussuchen, aus dem die Leute kommen. Aber ich glaube, ein Kontinent, der sich jetzt entscheiden muss, ob er das Projekt Europa retten will mit all seinen Stärken, mit Demokratie, Rechtstaatlichkeit und Menschenwürde, muss auch dafür kämpfen, dass die Grundlagen erhalten bleiben, die wirklich den Unterschied ausmachen im Vergleich mit autoritären Systemen.