Finances communales : Une solidarité bien constitutionnelle

La Cour constitutionnelle vient de trancher sur un recours qui, s’il avait été perdu par l’État, aurait pu ébranler le financement des communes.

Photo : Krzysztof Golik CC 4.0/Wikimedia Commons

L’arrêt 157 de la Cour constitutionnelle, daté du 13 novembre, devrait donner pleine satisfaction à Dan Kersch (LSAP). Un des importants dossiers qu’il a su ficeler fin 2016 (en tant que ministre de l’Intérieur) était la réforme du financement des communes. Comme toute réforme, la loi de 2016 comportait des « gagnantes » (plutôt les villes fortement urbanisées développant le logement à coûts abordables) et des « perdantes » (les communes rurales). Avant la réforme, c’étaient plutôt les premières qui se voyaient mal servies par la redistribution de l’impôt commercial communal, le fameux ICC, à la base du financement des communes. Pour amadouer les deuxièmes, la loi prévoyait des compensations temporaires pour que les communes concernées puissent s’adapter à la nouvelle donne.

Cette façon de faire ne devait produire que des heureux, et effectivement le Syndicat des villes et communes luxembourgeoises saluait la solution retenue. Trois communes plutôt aisées, Niederanven, Leudelange et un peu plus tard Mamer, ont cependant introduit des recours, contestant même certains principes de base qui existaient déjà avant la réforme.

Touche pas à mes impôts !

Les deux premières viennent d’ épuiser toutes les instances, ce qui a mené à un certain nombre de questions préjudicielles adressées à la Cour constitutionnelle, laquelle vient de trancher par un arrêt qui fera donc loi au moins pour la décennie à venir. Le recours de Mamer en la matière devrait par conséquent connaître le même sort.

Le Luxembourg a hérité après la Seconde Guerre mondiale des lois fiscales de l’occupant nazi, qui se sont avérées bien plus performantes que les réglementations existant auparavant. On a aussi repris le principe de l’ICC, que l’État perçoit au nom des communes, mais ne redistribue qu’en partie directement à la commune où l’impôt a été généré. Actuellement, ce taux de distribution directe se situe à hauteur de 35 pour cent. Le reste est versé au Fonds de dotation globale des communes et, pour une petite partie, au Fonds de l’emploi. Le fonds commun permet donc de redistribuer cet impôt selon des paramètres autres que la seule activité économique en retenant des critères de densité et de création de logements sociaux.

En invoquant le principe de l’autonomie communale, les plaignants demandaient donc à la Cour constitutionnelle d’analyser, entre autres, si le fait d’amputer les communes d’une grande partie de l’impôt récolté en leur nom était conforme à la Constitution, mais aussi à la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985. La cour vient de trancher en retenant que les dispositions de la loi étaient bien conformes, dans la mesure où « le principe de l’autonomie communale garanti par (…) la Constitution se dédouble du principe de solidarité entre communes exprimé par (…) la Charte, de nature à assurer aux communes financièrement les plus faibles de fonctionner de manière autonome dans le cadre des compétences leur déférées par la Constitution et les lois de nature à garantir une certaine liberté d’option dans leur propre domaine de responsabilité ».

Pour la cour, « cette solidarité ne peut fonctionner sans l’apport des collectivités locales financièrement les plus fortes, dont le produit de l’ICC généré sur leur territoire est proportionnellement parmi les plus élevés compte tenu de la moyenne nationale ». Tant que le taux de redistribution n’entrave pas l’autonomie d’une commune à subvenir à ses obligations légales, les dispositions de la loi de 2016 sont donc conformes à la Constitution. Or les communes ayant fait appel sont loin d’être en faillite.

Même l’attribution à hauteur de 2 pour cent de l’ICC au Fonds de l’emploi n’entrave pas, selon la cour, l’autonomie locale, dans la mesure où « cette entité étatique a comme mission de soulager, en droit ou en fait, les communes dans l’exercice de leurs compétences ».

Cet arrêt met donc fin à une insécurité qui planait sur les principes mêmes du financement des communes. Mais il trace aussi les limites de l’« autonomie communale », si souvent évoquée par les édiles locaux et locales quand il s’agit de fustiger des décisions étatiques. Quand l’obligation de solidarité intercommunale est en panne, c’est bien l’État qui doit intervenir en réparateur.


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