L’APD luxembourgeoise est en berne. Un retour au niveau de 2019 n’est attendu que pour 2024.

Photo : LAD

Lors de la présentation du projet de budget pour 2021, la stupeur auprès de la communauté des organisations de développement était grande : les moyens alloués à la Direction de la coopération au développement et de l’action humanitaire (Luxembourg Aid and Development en franglais moderne, ou LAD) seraient-ils vraiment en baisse de 60 millions d’euros, suite à la crise du coronavirus ? C’est ce qu’avaient laissé entendre certains chiffres qui circulaient déjà un peu avant : le budget allouerait à la coopération luxembourgeoise 291.831.717 euros, contre 353.447.989 inscrits au budget 2020. L’aide publique au développement, la fameuse APD, baisserait-elle donc de quelque 17,3 %, comme d’aucuns l’avaient calculé rapidement ?

D’abord, il faut savoir que l’APD n’est pas prestée uniquement par LAD, qui y contribue pour 80 %. Il y a aussi le ministère des Finances, qui alimente certains fonds internationaux à hauteur de 10 %, et les fonds que le Luxembourg contribue à la coopération européenne, autour de 5 %, le reste étant pris en charge par d’autres ministères.

Il faut aussi savoir que la coopération luxembourgeoise fonctionne largement à travers le Fonds pour la coopération au développement (FCD), alimenté annuellement via le budget, mais dont les débours ne s’appliquent pas nécessairement dans le courant de l’exercice où les fonds ont été reçus.

Puis il faut garder à l’esprit que l’APD ne se calcule pas sur les dotations budgétaires, mais bien sur les fonds effectivement déboursés pendant un exercice. Le fameux « un pour cent du RNB » que le Luxembourg avait promis d’appliquer dès 2009 nécessite donc des calculs un peu « tricky », comme l’expliquait ce mardi le ministre de la Coopération au développement et de l’Action humanitaire Franz Fayot (LSAP) au parlement.

En lisant le projet de budget 2021, on aurait même pu croire que le ministre allait s’amputer de la moitié de son titre : la ligne sur l’aide humanitaire, encore à hauteur de 49 millions en 2020, est simplement enlevée. Ce qui expliquerait déjà une bonne partie des coupes budgétaires envisagées.

Or, l’aide humanitaire ne disparaît pas, mais elle fait son entrée dans le FCD. « Car l’aide humanitaire aussi devient de plus en plus pluriannuelle », a expliqué le ministre : la coopération luxembourgeoise se donne ainsi plus de flexibilité pour son action. Or, l’argument était déjà valable il y a 35 ans, au moment de la création du FCD. Et ce changement abrupt d’approche – qui concerne donc quelque 50 millions d’euros – aurait bien mérité une communication un peu plus offensive qu’une simple note envoyée a posteriori à des député-e-s pris un peu au dépourvu.

Illustration: LAD

Maintien relatif

Un des premiers à tomber dans le piège a été Marc Baum (Déi Lénk), qui a crié au scandale et rappelé sa motion d’avant l’été, qui proposait de maintenir le budget de la coopération au niveau de 2019 tout en renonçant en contrepartie à certains projets militaires.

Mais le député – qui s’est excusé publiquement de son erreur – n’avait pas totalement tort lorsqu’il invoquait une baisse très importante de l’APD en chiffres absolus. Car si l’aide humanitaire passe dorénavant par le FCD, la dotation de celui-ci devrait augmenter d’un montant identique pour qu’il n’y ait pas de baisse. Or cette dotation diminue de 233 millions en 2020 à 226 millions en 2021. Par contre, les dépenses du FCD seront beaucoup plus élevées que les recettes, car une bonne partie des « économies » réalisées par la coopération luxembourgeoise ont déjà eu lieu en 2020, et une réserve a été constituée pour 2021 : les chiffres provisoires inscrits au budget pluriannuel montrent que les dépenses de 2020 seraient de quelque 32 millions en deçà de ce qui avait été prévu. Comme le RNB chute fortement, le 1 % pourrait quand même être respecté en 2020.

Pour mieux connaître l’impact des réductions en matière d’APD, il s’avère intéressant de comparer les estimations pluriannuelles publiées fin 2019 – donc avant la crise sanitaire – et celles de cette année. En cumulant les fonds déboursés via le budget de LAD et via le FCD (et en épurant ce montant des dotations du budget vers le FCD), on voit que la facture s’avère salée : la baisse serait, selon nos calculs, de 40,89 millions en 2021, de 40,82 en 2022 et de 44,27 en 2023. Il manque encore les estimations pour les autres ministères, mais, en se référant à l’APD totale pour 2021 estimée par le ministre de la Coopération à 403 millions, la baisse se situe bien autour de 10 % des budgets initialement prévus. Selon le même budget pluriannuel, les montants estimés n’atteindront le niveau d’avant la crise qu’en 2024.