Aus einem Projekt für mehr Verkehrssicherheit wurde ein Kampf um grundlegende Fragen zur Transparenz von Behörden. Die woxx blickt auf die Zebrastreifen-Affäre zurück.
Mit Zebrastreifen in Luxemburg-Stadt fing der Kampf von Zug gegen die Gemeinde an. Am Ende ging es aber um Transparenz und deren Verhinderung. (Foto: CC BY-SA 4.0 GilPe/Wikimedia)
Am 5. Juni wurde es offiziell: Die Zebrastreifen-Affäre ist vorbei. Das „Zentrum fir urban Gerechtegkeet“ (Zug) teilte in einer Pressemitteilung mit, vor Gericht gegen die Gemeindeverwaltung der Stadt Luxemburg gewonnen zu haben. Was als Projekt für die Verbesserung der Sicherheit von Fußgänger*innenüberwegen in der Hauptstadt begonnen hatte, mündete in einen langen Kampf für Transparenz und endete vor dem höchsten Verwaltungsgericht des Landes. Sowohl das Urteil als auch das nun öffentliche Dokument ist für den Schöff*innenrat eher peinlich.
Alles begann damit, dass das Zug im Oktober 2021 die Ergebnisse seines „Safe Crossing“-Projekts veröffentlichte. Über mehrere Monate hinweg hatten sich Freiwillige Luftbilder sämtlicher Zebrastreifen in Luxemburg-Stadt angeschaut und dabei jene markiert, die weniger als fünf Meter von einem Parkplatz entfernt sind. Dabei ist es, seit 2008 der „Code de la route“ aktualisiert wurde, in Luxemburg nicht erlaubt, ein Fahrzeug mit einer Distanz von weniger als fünf Metern zu einem Fußgänger*innenüberweg abzustellen. Das Zug fand so gleich 475 Zebrastreifen, die nicht mit dem Gesetz kompatibel waren. Das entspricht knapp einem Drittel der untersuchten Überwege.
Die woxx berichtet am 21. Oktober 2021 als erstes Medium über dieses Projekt (woxx 1655), zwei Wochen später erscheint im „Luxemburger Wort“ ein ausführlicher Artikel. Das löst eine Welle der Berichterstattung in den Luxemburger Medien aus, die wiederum die Stadtverwaltung auf den Plan ruft. Beamt*innen machen sich nun daran, die Fußgänger*innenüberwege der Hauptstadt zu überprüfen. Am 10. November schreibt der Chef des „Service circulation“ seine Erkenntnisse in einer „Note“ nieder, die der Direktor der „Direction mobilité“ daraufhin an den Schöff*innenrat übergibt. Beide tun dies mit dem Hinweis, „en cas d’accord“ die enthaltenen Informationen an die Presse weiterzuleiten. Dieses dreiseitige Dokument, das die Beamten veröffentlicht sehen wollen, soll später zum Streitpunkt eines jahrelangen Prozesses werden.
Zu Nikolaus eine Transparenzanfrage
Fünf Tage später tagt der Gemeinderat der Hauptstadt. Oppositionspolitiker Francois Benoy (Déi Gréng) stellt eine Frage zu der Zebrastreifenanalyse des Zug, der damalige Gemeinderat von déi Lénk, Guy Foetz, reicht einen Antrag ein, der den Schöff*innenrat dazu auffordert, die Missstände zu beheben. Mobilitätsschöffe Patrick Goldschmidt (DP) beruft sich in seiner Antwort auf die Analyse seiner Beamt*innen, nach der lediglich 32 Fußgänger*innenüberwege genauer kontrolliert werden müssten. Die Stadt habe in einer gemeinsamen Sitzung mit dem zuständigen Ministerium „festgehalten, wie [die Fünf-Meter-Regel] in der Praxis umgesetzt werden soll“, so Goldschmidt in dieser Sitzung.
Am sechsten Dezember fragt das Zug – als Nikolausgeschenk für den Schöff*innenrat – in Berufung auf das Transparenzgesetz Dokumente bei der Stadt Luxemburg an. Neben der Analyse der Zebrastreifen wollen die Aktivist*innen eine Kopie der Datenbank, in der die Fahrbahnmarkierungen eingezeichnet sind und das Abkommen mit dem Mobilitätsministerium. Am 28. Januar 2022 erhalten sie die Antwort: Die Dokumente werden verwehrt. Lediglich eine Powerpoint-Präsentation aus der Mobilitätskommission der Gemeinde wird dem Zug übersendet. Die Gemeinde gibt an, es existiere überhaupt keine schriftliche Abmachung mit dem Mobilitätsministerium, und die „Note“ – auf der explizit vermerkt ist, sie sei für die Öffentlichkeit bestimmt – sei ein internes Dokument und könne daher nicht veröffentlicht werden.
Die Aktivist*innen des Zug tun das, was das Transparenzgesetz vorsieht: Am 8. Februar 2022 befassen sie die Commission d’accès aux documents (CAD) mit ihrem Fall. Einen knappen Monat später antwortet diese und gibt dem Zug Recht: Die Analyse behandle dem öffentlichen Raum und habe einen Einfluss auf die Bewohner*innen und Besucher*innen der Stadt und sei daher nicht intern. Die CAD ist ebenfalls der Meinung, dass eine Sitzung des Schöff*innenrates zwar unter „huis clos“ abgehalten werde, das aber nicht per se verbiete, die dort besprochenen Dokumente zu veröffentlichen. Auch lässt sie die Argumente nicht gelten, dass Dokumente eventuell noch unfertig seien oder Copyright auf Datenbanksoftware verhindere, die darin enthaltenen Informationen preiszugeben.
Explodierende Zebrastreifen
(© Georgi Zvezdov/Unsplash)
Das alles beeindruckt die verantwortlichen Politiker*innen der Hauptstadt jedoch nicht. Sie lassen sich bis zum 6. April Zeit, um dem Zug erneut mitzuteilen, dass ihre Anfrage abgelehnt wird. Ein einziges Zugeständnis gibt es jedoch: Die Stadt Luxemburg nennt den Aktivist*innen drei Termine, an denen sie sich eine Stunde lang für einen „Meinungsaustausch“ mit Goldschmidt und Beamt*innen treffen können, um sich den Plan mit der Analyse der Zebrastreifen anzuschauen. Selbst wenn die Mitglieder des Zug Goldschmidt und Co komplett ignorieren würden, hätten sie innerhalb dieses Zeitlimits etwa acht Zebrastreifen pro Minute überprüfen müssen: Ein Ding der Unmöglichkeit.
Das Zug gibt jedoch nicht klein bei, sondern nutzt seine mittlerweile erlangte Bekanntheit, um mittels Crowdfunding Geld für einen Prozess zu sammeln. Am 28. Juni 2022 legt es vor Gericht Beschwerde gegen die Entscheidungen der Stadt ein. Die Mühlen der Justiz mahlen bekanntlich langsam, sodass über zwei Jahre vergehen, bis das Tribunal administratif am 11. November 2024 ein Urteil spricht und dem Zug recht gibt. Ein eigentlich vorhersehbarer Ausgang des Verfahrens: Die Gemeinde müsse „Note“ und Plan an das Zug liefern und ihm vor Ort während acht Stunden Zugang zur Datenbank gewähren. Ein Sieg für die Transparenz? Pustekuchen, denn am 18. November beschließt der Gemeinderat von Luxemburg-Stadt, gegen das Urteil in Berufung zu gehen.
In der Sitzung wiederholt Lydie Polfer die juristischen Argumente der Gemeinde: Man wolle die eigenen Beamt*innen schützen, denn diese würden „nicht mehr viel schreiben“, wenn Dokumente, die sie verfassten, veröffentlicht werden könnten. Das Transparenzgesetz sieht jedoch die Schwärzung von Namen vor. Zu diesem Zeitpunkt weiß die Öffentlichkeit noch nichts davon, dass die Beamt*innen, die das Dokument angefertigt hatten, es ohnehin für eine Veröffentlichung vorgesehen hatten. Außerdem, so Polfer, wäre eine Veröffentlichung der Datenbank nicht möglich, da dort auch Strom- und Gasleitungen eingezeichnet seien und diese sensiblen Informationen Terrorist*innen nicht in die Hände fallen dürften. Die Bürgermeisterin betont nicht nur, dass es „um’s Prinzip“ gehe, sondern stellt auch in den Raum, das Transparenzgesetz werde geändert werden müssen, ginge die Berufung nicht in ihrem Sinne aus.
Aber das tut sie nun ganz und gar nicht: Das Urteil der Cour administrative ist eine Ohrfeige für den Schöff*innenrat von Luxemburg-Stadt. Es reiche nicht, einfach nur zu behaupten, ein Dokument sei geheim, man müsse schon auch ausreichend erklären, was die Substanz dieses Geheimnisses sei. Genauso müssten Ablehnungsgründe ausreichend motiviert und nicht einfach nur aufgezählt werden. Stufte das Verwaltungsgericht die „Note“ und den Plan noch als „interne Kommunikation“ ein, urteilte die Cour, dass die Dokumente, da sie von Patrick Goldschmidt zitiert wurden, die „interne Sphäre“ verlassen haben und nicht als „interne Kommunikation“ im Sinne des Transparenzgesetzes anzusehen seien. Auch die Argumente der Gemeinde, es handele sich bei Plan und „Note“ um „unfertige Dokumente“, läßt der Gerichtshof nicht gelten. Er weist auch die Idee zurück, der Schöff*innenrat könne sich, ähnlich wie die Regierung, darauf berufen, dass die eigenen Sitzungen geheim seien und müsse deswegen dort besprochene Dokumente nicht veröffentlichen. Das gelte umso mehr, da es sich bei der „Note“ und dem Plan nicht um Eigenkreationen des Schöff*innenrates handele.
Unexportierbare Datenbanken
Auch bei der Datenbank gibt die Cour Zug beinahe komplett recht: Die Gemeinde könne sich nicht damit herausreden, eine Datenbank sei immer ein unfertiges Dokument, und auch Unordnung in den Daten sei kein Grund, die Herausgabe zu verweigern. Eigentlich müsse die Gemeinde lediglich zwei Schichten – mit Daten zum Verkehr und eine Oberflächenkarte – exportieren und dem Zug aushändigen. Die Cour lässt sich jedoch von dem Argument überzeugen, dies sei technisch zu kompliziert und ordnete die gleiche Lösung an wie das Verwaltungsgericht der ersten Instanz. Gegenüber der woxx kommentiert Bürgermeisterin Lydie Polfer das Urteil eher triumphal: „Zug hat nicht gewonnen, sie kriegen keinen Zugang auf die Datenbank, sondern nur das, was wir ihnen schon vorgeschlagen hatten.“
Das entspricht jedoch nicht der Wahrheit: Nicht nur, dass die Stadt ein Treffen von nur einer Stunde vorgeschlagen hatte, die Einsicht sollte auch dem Plan gelten, nicht jedoch der Datenbank. Polfer versucht also hier, die Details des Urteils zu verwischen, um argumentativ einen Sieg zu erringen. Von der woxx darauf angesprochen, die Dokumente, gegen deren Herausgabe sie sich so lange gewehrt hat, seien ja von ihren eigenen Beamten zur Freigabe gedacht gewesen, antwortet die Bürgermeisterin nur ausweichend: Es habe Fälle gegeben, bei denen die Namen von Beamt*innen auf Facebook aufgetaucht seien. Die Stadt Luxemburg hat die „Note“ und den Plan mittlerweile – gut versteckt – auf ihrer Internetseite veröffentlicht. Die Namen der Beamt*innen sind, obwohl dies legal möglich wäre, nicht geschwärzt.
Das Urteil ist nicht nur ein Sieg für Zug, sondern auch generell für die Zivilgesellschaft. Nun ist klar, dass sich Politiker*innen nicht hinter einem nebulösen „Geheimnis“ verstecken können – und sich in ihrer Argumentation vor allem nicht auf Dokumente berufen können, ohne dass diese dann an die Öffentlichkeit kommen. Doch was wurde eigentlich aus dem geheimen Abkommen zwischen Mobilitätsministerium und Gemeinde? Davon gibt es keine schriftlichen Spuren – insofern kann die Stadt auch nicht gezwungen werden, es herauszugeben. Ein Vorgehen, das auch das Verwaltungsgericht merkwürdig fand: „Il peut certes paraître singulier que les pourparlers menés avec les instances étatiques sur une ligne de conduite à adopter en vue d’une application raisonnée et efficiente des dispositions légales et réglementaires en cause n’ont apparemment pas été documentés, malgré la déclaration de l’échevin à la mobilité,“ heißt es im Urteil.
Doch was steht denn nun in der lange umkämpften „Note“? Wenn nach dem Urteil möglicherweise beim Zug die Sektkorken knallten, so macht sich bei näherer Analyse des drei Seiten langen Dokument doch eher Katerstimmung breit. Einerseits ist es keine sonderlich tiefgehende Analyse, andererseits zeigt sich, dass der Stadt Luxemburg die Sicherheit von Fußgänger*innen unwichtiger ist als der Erhalt von Parkplätzen. Das sagenumwobene Treffen mit dem Transportministerium sei vor allem deswegen zu Stande gekommen, um nicht „unnötigerweise“ Parkplätze entfernen zu müssen. Vor allem nicht in den „verschiedenen Vierteln, in denen ein Parkplatzmangel bereits am meisten spürbar ist.“
Parkplätze statt Sicherheit
Thorben Grosser vom Zug sieht darin einen Grund für die Renitenz der Stadt, die Dokumente zu veröffentlichen: „Für uns ist der Punkt ‚supprimer inutilement des émplacements‘ gewissermaßen ‚des Pudels Kern‘. Die Stadt Luxemburg macht hier klar, dass sie nur gewillt ist, sich an Gesetze zu halten, solange Autofahrer*innen nicht benachteiligt werden. Angesichts der Tatsache, dass Frau Polfer nicht müde wird zu betonen, dass ihr die Sicherheit von Fußgänger*innen am wichtigsten sei, kann man hier nur von Heuchelei reden. Die Stadt Luxemburg priorisiert motorisierten Verkehr über Fußgänger*innenverkehr, und nimmt dafür den Bruch von Gesetzen in Kauf.“
Das Urteil der Cour administrative kommentiert die Informationen zu der geheimen Absprache mit dem Mobilitätsministerium, die aber nicht auf Papier vorliegt, nicht, sondern beschäftigt sich lediglich mit Patrick Goldschmidts Aussage dazu. Da es keine Unterlagen dazu gibt, lässt sich nur spekulieren, was ausgemacht wurde. Die Frage, ob der Code de la route in Betracht ziehen sollte, dass Autos, die in Fahrtrichtung in Einbahnstraßen „hinter“ einem Zebrastreifen parken, vielleicht nicht unbedingt die Sicht behindern, lässt sich unter Verkehrsplaner*innen sicherlich diskutieren. Dass eine Verwaltung jedoch mir nichts, dir nichts das Gesetz missachtet und eigene Regeln aufstellt, ist sicherlich unzulässig und verbessert die Sicherheit von Fußgänger*innen ebenfalls nicht.
Ebenso liest man in der „Note“, dass die Stadtverwaltung der Meinung ist, bei „vorgezogenen“ Übergängen gelte die Fünfmeterregel nicht. Da hier der Gehweg bis auf die Fahrbahn ragt, seien Fußgänger*innen ja sichtbar, so die Verwaltung, was auch Mobilitätsschöffe Goldschmidt nicht müde wurde, zu wiederholen. In den Richtlinien des Mobilitätsministeriums sieht die Sache jedoch anders aus: Im „Guide de la Commission de circulation de l’État avril 2014“ sind auch bei vorgezogenen Übergängen fünf Meter in jede Richtung festgeschrieben.
Pikant ist auch ein Abschnitt, in dem die Verantwortung auf die Autofahrer*innen geschoben wird: Die seien schließlich verpflichtet, die Verkehrsordnung zu kennen und wären selbst schuld, wenn sie illegalerweise auf einem Parkplatz stünden, den die Gemeinde zu nah an einen Zebrastreifen gemalt hat. „Die Passage über die ‚obligations en matière de stationnement‘ berührt einen Punkt, den Zug bereits mehrfach mit Vertreter*innen des Mobilitätsministeriums diskutiert hat – und tatsächlich liegt die Stadt Luxemburg hier formaljuristisch nicht völlig falsch: Nicht der Zebrastreifen selbst ist rechtswidrig, auch nicht der angrenzende eingezeichnete Parkplatz. Lediglich das Benutzen dieses Parkplatzes verstößt gegen die Straßenverkehrsordnung. Doch genau darin liegt das eigentliche Problem: Die Stadt erkennt an, dass es Situationen gibt, in denen Autofahrer*innen gesetzeswidrig parkten – unternimmt aber nichts, um das zu verhindern. Die Stadt Luxemburg weiß also, dass die Regel missachtet wird – und verlässt sich trotzdem auf Eigenverantwortung, wo Gestaltung gefragt wäre. Das ist keine Verkehrspolitik, das ist Wegsehen,“ so Grosser vom Zug gegenüber der woxx. Auf die Zahl von lediglich 32 statt 475 nicht-konformen Zebrastreifen gelangen die Beamt*innen also durch kreative Neuinterpretation des Gesetzes.
Der Weg zur Transparenz war für das Zug lang und steinig und offenbart am Ende ein tieferliegendes Problem, weswegen die Organisation jetzt auch einen Transparenzfonds angekündigt hat. Der soll Journalist*innen und NGOs helfen, ihr Recht auf die Freigabe von Dokumenten durchzusetzen, wenn sich wieder einmal eine Verwaltung querstellt. Doch es scheint, als sei der Weg zu einer Mobilitätswende – oder zumindest der Sicherheit aller Verkehrsteilnehmer*innen, noch länger und steiniger. Trotzdem will das Zug auch hier weitermachen: Im Sommer soll eine neue Runde des „safe crossings“-Projekt unter safecrossing.app starten. Wieder sollen Freiwillige mittels Crowdsourcing Zebrastreifen analysieren – diesmal nicht nur in der Hauptstadt, sondern auch in Esch/Alzette, Echternach und weiteren Städten.
