Frontex in der Kritik: Grenzschutz außer Kontrolle

Beamte der EU-Grenzschutzagentur Frontex sollen die illegale Zurückweisung von Flüchtlingen entlang der griechischen EU-Außengrenze toleriert haben und sogar daran beteiligt gewesen sein. Doch in Menschenrechtsfragen kontrolliert sich die Agentur in erster Linie selbst.

Alles im Blick? Ein Frontex-Überwachungsflugzeug beim Flug entlang der griechischen Küste. (Foto: Yorgos Karahalis/European Union/EC – Audiovisual Service)

Bereits seit ihrer Gründung steht sie ebenso scharf wie fortdauernd in der Kritik: die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, kurz Frontex genannt. Wissenschaftler*innen, Journalist*innen, Menschenrechtsorganisationen, NGOs der Migrations- und Flüchtlingshilfe, Politiker*innen, Aktivist*innen und Parteien – sie alle haben immer wieder die Praxis der 2004 ins Leben gerufenen EU-Agentur mit Sitz in Warschau an den Pranger gestellt. Von Gewaltexzessen war da beispielsweise die Rede. Frontex-Beamte würden die Misshandlung von Flüchtlingen dulden, schauten bei der Verletzung von Grundrechten tatenlos zu und verstießen nicht selten selbst gegen Menschenrecht. Im Mittelpunkt stand dabei immer auch die mögliche Beteiligung an der illegalen Zurückweisung von Flüchtlingen und Migrant*innen entlang der EU-Außengrenzen, sogenannte „Refoulements“ (engl. „Pushbacks“).

Zahllose kritische Studien sind in den vergangenen 15 Jahren über die Institution veröffentlicht worden. Substanziell geändert hat sich an den Vorwürfen bis heute nichts. Am Donnerstag vergangener Woche hat die Ombudsfrau der Europäischen Union, Emily O‘Reilly, eine offizielle Untersuchung gegen Frontex eingeleitet. Denn was ein journalistisches Recherchenetzwerk an Informationen zusammengetragen und Ende Oktober veröffentlicht hat, belastet die EU-Grenzschutzagentur schwer.

So soll beispielsweise am 28. April eine 22-köpfige Gruppe von Flüchtlingen, die mit einem Schlauchboot aus der Türkei auf die griechische Insel Samos übergesetzt sei, dort von griechischen Sicherheitsbehörden aufgegriffen worden sein. Auf einem Gummifloß habe der griechische Grenzschutz die Hilfesuchenden dann wieder auf dem offenen Meer ausgesetzt und stundenlang von der griechischen Küste abgedrängt. Nicht nur die türkische Küstenwache habe den Vorgang beobachtet, auch ein für Frontex tätiges Flugzeug habe die Manöver überwacht, berichtete das Netzwerk, zu dem unter anderem das deutsche Nachrichtenmagazin „Spiegel“ und die Plattform für investigativen Journalismus „Bellingcat“ gehören.

Mindestens sechs solcher Vorfälle habe man seit April rekonstruiert. Fünf davon spielten sich laut Angaben des „Spiegel“ vor der griechischen Insel Lesbos ab. Man habe die Positionen von Frontex-Einheiten mit jenen Positionsdaten verglichen, an denen sich laut NGOs und Flüchtlingen Pushbacks abspielten und könne so erstmals belegen, „dass Frontex-Beamte von den illegalen Praktiken der griechischen Grenzschützer wissen – und zum Teil selbst in die Pushbacks verwickelt sind“. So habe am 8. Juni das unter rumänischer Flagge fahrende Schiff „MAI 1103“ mit Frontex-Beamten an Bord vor Lesbos ein Flüchtlingsboot aggressiv an der Weiterfahrt gehindert.

Man werde prüfen, wie die EU-Grenzschutzagentur mit „mutmaßlichen Verletzungen elementarer Rechte“ umgehe, so Emily O‘Reilly in einer Pressemitteilung. Insbesondere wie effizient und transparent der Frontex-eigene „Beschwerdemechanismus“ sei, wolle man kontrollieren. Dazu zählen die Beschwerdemöglichkeiten für betroffene Flüchtlinge und Migranten ebenso wie der Umgang mit Vorwürfen gegen nationale Behörden.

Befragungen von Migrant*innen würden „zensiert“, so dazu der „Spiegel“. Berichte, in denen von Pushbacks die Rede ist, würden beispielsweise in „Rückkehr“ („return“) umgewandelt und so geschönt. Auch sonst scheint es an internationalem Korpsgeist der Grenzschützer nicht zu mangeln: Die Meldung von durch Frontex-Beamten beobachteten Rechtsverstößen seitens nationaler Sicherheitskräfte sei „verpönt“.

„Monatelang nichts getan“

Mitte dieser Woche tauchte ein Frontex-interner E-Mailverkehr auf, der die Darstellung des Recherchenetzwerks stützt. Aus ihm geht explizit hervor, dass die griechische Küstenwache Anweisung hat, aufgegriffene Flüchtlinge in türkische Hoheitsgewässer zurückzuschieben, wie im Internetportal „euobserver“ nachzuvollziehen ist. In einem konkreten Fall sei diese Anweisung an ein dänisches Frontex-Schiff weitergegeben worden, das die Flüchtlinge aber dennoch aufnahm und in den Hafen der griechischen Insel Kos verbrachte. Während die griechische Regierung derlei Vorwürfe kategorisch abstreitet, nimmt Frontex den Vorfall zum Beleg, dass man sich an die rechtlichen Standards halte.

Doch die Kritik an Frontex, Pushbacks zu dulden oder gar an ihnen beteiligt zu sein, ist nicht neu. Die Zurückweisung Schutzsuchender verletzt den Kern des Asylgedankens und verstößt gegen internationales Recht: In der Genfer Flüchtlingskonvention, der Europäischen Flüchtlingskonvention (Artikel 3) und nicht zuletzt auch im europäischen Recht ist klar dargelegt, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung (non-refoulement) unbedingt zu gelten hat und den entsprechenden Exekutivbehörden jede Zuwiderhandlung verboten ist. Umstritten blieb innerhalb der EU jedoch lange, ob dieser Grundsatz auch im Seerecht gilt.

Frontex klärte diesen Streit lange Zeit ganz praktisch. „Bei Einsätzen der EU-Grenzschutzagentur Frontex sowie durch bilaterale Rückübernahmeabkommen ist es gängige Praxis, auf hoher See aufgegriffene Migranten in Transitstaaten zurückzuschieben“, urteilte die deutsche „Bundeszentrale für politische Bildung“ rückblickend im März 2012. Im selben Monat hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein richtungsweisendes Urteil gefällt: Das Nichtzurückweisungsprinzip habe auch dann zu gelten, wenn Flüchtlinge in internationalen Gewässern angetroffen werden. „Die Entscheidung des EGMR unterstreicht ein weiteres Mal, dass die Staaten der Europäischen Union sich ihrer Verpflichtung, effektiven Flüchtlingsschutz zu gewähren, nicht dadurch entziehen dürfen, dass sie Schutzsuchenden den Zugang zum eigenen Territorium verweigern“, so damals der Migrationsrechtler Klaus Dienelt in einem Kommentar.

Hier lässt man nicht gerne hinter die Kulissen schauen: Eingang zur Zentrale der EU-Grenzschutzagentur Frontex in Warschau. (Foto: Janek Skarzynski/EU/EC – Audiovisual Service)

Es spricht nichts dafür, dass von dieser Verpflichtung bei Frontex seither etwas angekommen ist, wie auch die aktuellen Vorfälle zeigen. Gerald Knaus, ein prominenter Berater der deutschen Bundesregierung in migrationspolitischen Fragen, bestätigte dies vor wenigen Tagen im „Deutschlandfunk“. „Pushbacks sind derzeit die dominierende Strategie Griechenlands, um irreguläre Migration in der Ägäis zu stoppen“ so der Experte. „Und natürlich muss es bei Frontex […] da interne Berichte geben, das kann gar nicht anders sein, sonst würde sie ihre Aufgabe nicht erfüllen.“ Anstatt jedoch beispielsweise „darauf hinzuweisen, dass hier EU-Recht gebrochen wird“, habe die EU-Grenzschutzagentur „monatelang nichts getan“.

Rechtlich betrachtet ist Frontex keine EU-Institution, sondern eine „Agentur“, die an der Schnittstelle zwischen EU und den Mitgliedsstaaten angesiedelt ist und auf der Grundlage des EU-Rechts agiert. Als sogenannte „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedsstaaten der EU“ gegründet, war sie zunächst vor allem für die Koordination und Unterstützung der nationalen Grenzschutzbehörden zuständig. Im Jahr 2007 erhielt Frontex eine erweiterte operative Befugnis und konnte nun auf Anruf eines Mitgliedstaates innerhalb weniger Tage ein Soforteinsatzteam zusammenstellen, rekrutiert aus dem Personal der Mitgliedsstaaten. 2011 wurde das Mandat abermals erweitert. Nun konnte man an jeglichen Einsätzen europäischer Grenzschutzteams beteiligt werden.

„Verselbständigung der Apparate“

Im Jahr 2016 dann die Neugründung: Unter dem Eindruck der sogenannten Flüchtlingskrise wurde Frontex zur „Europäischen Agentur für Grenz- und Küstenwache“ ausgebaut, die Kompetenzen um zahlreiche Exekutivaufgaben ergänzt und auch das Budget wurde stark erhöht. „Eine integrierte europäische Grenzverwaltung ist von entscheidender Bedeutung für eine bessere Migrationssteuerung“, heißt es in der entsprechenden Verordnung. Die Menschenrechtsorganisation „Pro Asyl“ drückte es etwas unverblümter aus: die Abschottung der EU-Außengrenzen bleibe das „Frontex-Kerngeschäft“.

Seither kann die Agentur auf Bitten einzelner Mitgliedsstaaten ganze Einsätze planen, durchführen und auch Schiffe, Flugzeuge und Personal dafür stellen. 2019 wurde diese Entwicklung mit einer weiteren Reform forciert. Zentral ist die Schaffung einer eigenen Einsatztruppe von 10.000 Grenzschützer*innen. Diese soll nach dem Willen von EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen möglichst bereits 2024 bereitstehen. Auch der im vergangenen September von der EU-Kommission vorgestellte Entwurf für einen neuen EU-Migrationspakt sieht neue Exekutivbefugnisse für Frontex vor: Sie soll künftig maßgeblich die Abschiebungen aus dem EU-Territorium übernehmen, „zum operativen Arm der EU-Rückkehrpolitik“ werden, wie es im Entwurf hierzu heißt.

„Ohne rechtsstaatliche Prinzipien zu verletzen, werden sich durch Frontex allein die Rückführungen ausreisepflichtiger Personen nicht beschleunigen lassen“, gab hierzu die der deutschen Bundesregierung nahestehende „Stiftung Wissenschaft und Politik“ bereits im November vergangenen Jahres zu bedenken, was angesichts der aktuellen Vorwürfe tief blicken lässt. „Während einige Außengrenzstaaten der EU zum Teil rechtswidrige Praktiken bei der nationalen Grenzsicherung anwenden, wird Frontex zunehmend rechtlich kontrolliert“, heißt es in der Studie weiter.

Mit der Kontrolle jedoch ist es in Wahrheit nicht allzu weit her. Denn als zwischenstaatliche Agentur ist Frontex der EU-Kommission hierarchisch nicht direkt untergeordnet und daher auch nur bedingt weisungsgebunden. Sie agiert auf einer von der Kommission getrennten, eigenständigen rechtlichen Basis. Die Schaffung solcher Agenturen „führe zu einer Verselbständigung administrativer Apparate“ und bedeute letztlich deren zunehmende Unabhängigkeit „von politischem Einfluss durch Rat und Kommission – und von der parlamentarischen Mitwirkung“, hatten die Rechtswissenschaftler Andreas Fischer-Lescano und Timo Tohidipur schon 2008 mit Blick auf Frontex gewarnt.

„Arroganz und Ignoranz“

Zwar ist man gegenüber dem Rat sowie dem EU-Parlament berichtspflichtig und hängt über das Budget von diesem ab; eine direkte Kontrollmöglichkeit besteht jedoch nicht. Die EU-Kommission wiederum sitzt zwar mit zwei Mitgliedern im Frontex-Verwaltungsrat, doch obwohl Frontex für die Umsetzung der Politik der Kommission verantwortlich sei, besitze sie als eigenständige Agentur „viel Handlungsspielraum“, wie auch Clemens Binder vom Österreichischen Institut für Internationale Politik bestätigt.

Insbesondere in Menschenrechtsfragen sind es in erster Linie die hauseigenen Instanzen der Agentur, die überwachen sollen, wie Frontex Einsätze vor Ort führt. In den vergangenen Jahren lehnte man es jedoch konsequent ab, die eigene Beteiligung an Pushbacks und anderen Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen. Und der Ombudsfrau bleibt offenbar wenig, außer nach Verbesserungsmöglichkeiten zu fragen, um bei Frontex mit solchen Vorwürfen umzugehen.

Ende Oktober hat die Agentur nun zwar eigene Ermittlungen angekündigt und nach einem von der EU-Kommission eingeforderten „außerordentlichen Treffen“ mit der zuständigen EU-Kommissarin Ylva Johansson am Dienstag vergangener Woche die Bildung eines „Evaluierungskomitees“ angeregt. Noch auf die jüngsten Medienberichte hin meinte allerdings Fabrice Leggeri, der geschäftsführende Direktor der Agentur, ihm lägen „keinerlei Dokumente oder anderes Material vor“, das die aktuellen Vorwürfe erhärten könnte. Bis Ende November soll sich Leggeri nun zu einem ihm von Johansson übergebenen Fragekatalog in der Angelegenheit äußern. Man wolle die Vorwürfe genau untersuchen, ließ Leggeri per Pressemitteilung verlauten, der unter anderem eine Stärkung der für Menschenrechtsfragen zuständigen Stelle bei Frontex und eine bessere Schulung der Beamten vor Ort anregen will.

Die Kritik jedoch bleibt. Der Europaabgeordnete Dietmar Köster etwa sieht in derlei Ankündigungen kaum mehr als eine „Nebelkerze“. Für den deutschen Sozialdemokraten spiegeln die Aussagen Leggeris vor allem „die Arroganz und die Ignoranz“ von Frontex wider: „Grund- und Menschenreche gelten für alle. Von ihrer Einhaltung ist auch die europäische Grenzschutzagentur nicht ausgenommen, sie steht nicht über dem Gesetz.“


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